片區開發PPP項目問題集合-片區PPP項目存在的問題

片區開發往往是大手筆，即大開發區域(通常是20公里以上)，大投資(一般均在100億以上)，大收益(收益一般在200億以上)，片區開發模式從區域協調發展來看，確實有其優勢，他可以按照計劃實施大規模開發建設，政府除了供應土地外，其建設資金基本由社會資本方籌集，政府不需要或者很少出資，其社會投資人收益全部來自片區本身增值部分，政府不需要增加額外負擔，對于政府來說省事、風險相對小、不需要出資，具有明顯的經濟和社會效益，符合政府的預期。

但片區開發由于涉及的面廣，一旦項目不成功，也會讓政府錯失其它發展機會，甚至成為爛尾工程，對當地發展造成負面影響不可小覷。本文對片區開發PPP項目咨詢的相關問題進行探討。


 

片區開發PPP項目咨詢難度大

1、片區開發PPP項目建設方案比較粗，具體建設內容不明確，財務測算難度大

片區開發PPP項目前期咨詢過程中政府方提供給咨詢機構的建設內容往往只是細化到大類既土地整理投資、公共設施和基礎設施建設、產業招商、規劃咨詢服務、片區運營維護服務等，沒有細化到具體的項目。

因此測算數據來源除了部分調查數據和經驗數據外，還有大量數據只能依據國家的相關文件規范指標來定，如投資額按照國家規定的畝均投資強度等來計算，而不是按照具體的工程量來計算，這必然與實際差距較大，其計算的精確度較差。

2、片區開發PPP項目績效考核機制難制定

片區開發建設周期和運營周期都很長，其中建設和運營的重合期也很長，既要考核建設指標、運營維護指標，也要求考核產城一體化發展指標;

既要考核單個的重大項目，也要考核產城整體;其考核指標多且復雜，建立科學的績效考核體系涉及到指標設置、權重設置、分值設置等，其難度很大。

3.片區開發PPP項目交易結構涉及面廣

片區開發PPP項目的收益全部來自片區價值的整體提升(包括土地價值、房地產價值、產業價值、環境價值、醫療價值、學校價值等)，片區自身產生了收益才進行分配，沒有收益就記政府賬，這就涉及到資金的時間價值、政府和社會資本方的收益分配比例，可用性服務付費、投資收益率、付費的時間節點和還錢的先后順序等，其回報機制復雜，交易結構復雜。

4.片區開發PPP項目運作方式多樣

片區開發包括土地一級開發和二級開發，涉及到基礎設施和公共服務設施、規劃咨詢服務、產業招商和片區后續運營維護服務等，建設后形成的主體包括道路、管廊、給排水、供配電、燃氣、橋梁、公園、廣場、醫院、學校等設施，這些設施各具特點，其采用的運作方式也各不相同，既包括政府付費項目、也包括使用者服務項目和可行性缺口補助項目。

5.片區監管方式復雜

片區PPP項目建成后，項目公司還要承擔片區營運、維護的功能，其中部分功能是政府轉移職能，如片區環境衛生需要項目公司負責，這就需要政府把各自的職能理清楚。

其監管方式與常規的監管方式也有較大區別。


 

片區開發PPP項目的主要建設和服務內容

項目區域內的開發建設及管理，屬于產城融合發展項目，由土地整理投資、基礎設施建設、公共設施建設、產業招商發展服務、規劃咨詢服務、片區運營服務等內容構成，具體構成如下：

1、規劃咨詢服務

為區域制定產業發展規劃、區域戰略規劃、空間規劃(包括但不限于概念性規劃、總體規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃)，相關規劃必須符合上位規劃要求并需要政府審定。

2.土地整理投資

包括但不限于土地整理、拆遷補償、村民安置還建、社會保險保障及土地整理過程中應繳納相關稅費等相關投資。

3、基礎設施建設與維護

在區域內進行包括土地平整、道路、供水、排水(雨水、污水)、供電、供氣、通訊、網絡等基礎設施建設、維護及形成建設用地條件等相關工作及投資。

4、公共服務設施建設與維護

按照規劃要求提供區域性公園、綠地、廣場、規劃展館、景觀環境等公共設施的建設與維護;文體、教育、醫療等公益事業項目的建設與運營。

5、產業招商發展服務

利用自身優勢開展產業招商，包括招商宣傳，企業引進、人才引進、資金引進，并對引進的企業進行獎勵。

6、區域運營管理

在政府授權范圍內，社會資本對合作區域進行一體化運營管理，包括提供物業管理、所建公共設施項目的運營與維護、基礎設施的維護，保證區域經濟和社會良性運轉。


 

片區開發PPP項目咨詢要點

1、運作方式的確定

由社會投資人獨資或者與政府合資成立項目公司，項目公司作為投資開發主體，負責片區的產業規劃、設計、投資、建設、運營、維護、移交、招商引資等一體化的綜合開發服務，主要通過政府付費和少量使用者服務、可行性缺口補助獲得合理回報，由于具體項目各具特點，根據子項目的特點分別采用“O&M、BLT、BOT、BTO、DBFOT”等多種模式運作，因此片區PPP項目的運作模式是復合結構模式。

政府按照開發建設進度為項目分批提供土地，將片區進行規劃劃分為產業區、居住生活區、城市核心區、綜合服務配套區等。土地一級開發完成后，進入政府土地儲備中心，由政府采用招拍掛形式出售土地，獲取土地增值收益。

2、交易結構的確定

(1)交易結構圖

項目交易結構主要涉及投融資結構、回報機制和相關配套安排，其中回報機制設計是難點和重點，某片區開發PPP項目交易結構如下圖所示：


 

項目建設資金由PPP項目公司依法依規負責向銀行等金融機構進行融資，并承擔向融資方還本付息的義務。

建設期，項目公司通過招標確定施工承包人負責完成項目建設施工，形成的城市交通設施、公共照明設施、環保設施、防災設施、水電氣熱等基礎設施資產及形成的公園、綠地、廣場、展館、教育、醫療、文化體育等公共服務設施和物業資產由項目公司負責日常維護管理工作，合作期滿合同履行完畢后將委托事項相關產權、經營管理權全部無償移交給政府或其指定機構。

(2)項目公司回報機制

社會資本的投資及回報資金來源主要為政府付費和少量使用者付費、可行性缺口補助，上限不超過合作區域新增財政收入企業應享有的部分。

如合作期限屆滿，項目區域所產生的全部收益按照比例分給政府后，剩余部分不足夠支付社會投資人在合作期應得全部收益，則政府不再另行支付，社會投資人對此部分債務進行免除。

政府需支付的費用包括：可用性服務費、土地整理投資費用、產業發展服務費、規劃設計、咨詢等服務費、運營維護服務費、利息和資金占用費等。

3、績效考核

項目績效考核體系可分為建設階段績效考核、運營維護階段績效考核以及過渡期考核，制定考核辦法，設置相關的考核指標和對應的權重，進行量化評分，與政府付費掛鉤，建立激勵機制。

鼓勵項目公司節約成本、提升公共服務質量和效率、引入優質企業、最大限度創造稅收，不斷提升產業新城招商口碑與服務品質。獎勵金額包含在產業服務費中。

績效考核與政府付費掛鉤辦法在充分征求投資人意見的基礎上由政府制定考核辦法。

4、項目主要風險分析

片區開發成功與否關鍵在于產業導入是否成功，片區開發都是大手筆，通過劃定區域進行土地整理、基礎設施、服務設施建設、產業導入，提升區域總體價值，通過價值提升獲取回報資金。

其主要風險包括建設進度風險、招商引資風險、社會投資人退出風險等。


 

片區開發PPP項目存在的問題及相關建議

片區開發對于社會投資人屬于高風險、高回報項目;

對于政府也存在一定風險的，主要是一旦開發不成功，項目可能成為爛尾工程，錯失其它發展機遇;

社會資本方由于不能引進足夠數量和質量的企業進入片區，導致片區價值提升達不到預期，無法運營下去等，同時還可能導致原投資人退不出，新投資人進不來的尷尬局面。


 

目前國內片區開發PPP項目主要存在下列問題需要解決：

1、政府方對項目信心不足

片區開發PPP項目涉及面廣且復雜，潛在社會投資人往往過度看重項目推進進度，前期工作如園區規劃、產業規劃、開發進度計劃等不能及時提供給政府，使政府心中沒底，對項目信心不足。

對此社會投資人要做好充分的準備，要加大對計劃投資區域的研究，制定開發區域詳細的規劃，產業發展規劃并提供給政府決策，讓政府放心，這樣合作才能夠順心。

2、政府對社會投資人的投資意圖和能力持懷疑態度

政府領導對社會投資人大量用地表示擔憂，擔心社會投資方圈地把政府套進去，作為咨詢機構應該為片區開發PPP項目設計一種開放的平臺，社會投資人出資進行土地拆遷補償安置和土地整理，經過整理的土地全部進入政府土地儲備中心儲備，使用權在拍賣之前全部屬于政府，片區所有開發都是在規劃確定的前提下進行。

用于公共服務設施和基礎設施的土地可以通過劃撥，用于商業開發的土地即使是引進的社會投資人也必須和其它投資人一樣通過招拍掛在市場上公平競爭獲得用地。

政府和社會投資人都具有為開發區域招商引資的權利，要在PPP合同中予以確認，不能將政府的相關權利排除在外。

3、政府對風險認識不足，不愿承擔任何風險

潛在的社會資本方在與政府洽談初期，往往把項目描繪的非常美好，政府方基本不需要承擔風險，實際操作過程中，政府怕承擔風險，不愿意參股項目公司，項目公司股東只有社會資本方一家，這樣的后果是今后政府對于項目公司的管控將非常微弱，不利于政府行使相關的監管職能。

還有一些風險如項目爛尾后政府不愿承擔任何風險，實際上如果社會資本方在項目上大量投入后，即使社會資本方不能繼續下去，政府也是要給予適當的補償，只是可以從對方違約的角度給予政府更多的保護和利益讓渡。

建設進度風險管控：制定十年、五年、三年和每年的建設進度計劃，政府制定評估考核辦法，包括對建設內容、時間進度、投資進度等指標進行階段考核，要求社會投資人提供建設進度保函，未達計劃要求通過銀行劃撥保函資金。

債務風險：片區開發主要資金來源仍然是通過融資取得，政府應高度關注社會投資人對已經建成項目的抵押融資風險，防止長期資不抵債，形成空殼，到項目移交時已經無法彌補形成的債務窟窿。

對于長時間不能滿足建設進度要求的予以清退出場。


 

4、注冊本金不足

對于投資百億以上的項目，社會資本方注冊資金往往只有一億元左右，同項目投資額相比太少，不足以從投資角度讓社會資本方高度重視該項目。

5、固定回報問題

社會資本方對于收益往往設置了固定回報率，這與PPP相關要求相違背，作為政府方和為政府服務的咨詢機構要高度重視績效考核環節，制定切實可行的績效考核辦法并與回報率掛鉤，破除固定回報率。

6、開發方式和土地相關關聯設計

片區開發每個環節的操作方式必須明確，如土地整理開發階段，要明確由政府實施，社會投資人出資，否則如果由社會投資人一手包辦，就會違反《財金[2016]91號》中“PPP項目主體或其他社會資本不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作”。

也要明確土地出讓金地方留存部分全部由當地財政入庫，并納入當地財政支出總盤子進行統籌安排，并報當地人大審核通過，不得與項目公司收入直接掛鉤，否則就與財政部規定“PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤”相抵觸。

7、片區開發PPP項目財務測算相關問題

由于片區開發前期只是規劃和設想，其具體建設內容還不是十分明確，項目可研報告也不能編制，只能是在后續實施針對具體項目時再做可研，其財務測算模型是在設想基礎上建立的，相關財務測算結果具體數據與未來實際情況相差會比較大。

因此不能過多關注數據的多寡，更多的要關注財務測算的邏輯關系中包含的機制和游戲規則，也就是要建立外界前提條件變化，財務相關數據也隨之變化的測算機制。

同時財務測算要建立可以追溯的體系，各類數據來源要有依據和合理性，要能夠追根溯源，避免隨意性，讓政府放心。


 

8、片區開發PPP項目爛尾風險，退出困難

片區開發PPP項目如果后期產業引進不成功，很可能導致項目成為爛尾工程，應重視退出機制的建立，確保當社會資本方無力繼續開發建設是能夠及時退出，不產生法律糾紛，同時要確保合適投資人能夠快速進入接續開發。

招商引資風險管控：制定招商引資計劃進度表，制定十年、五年和當年引資計劃，政府制定考核辦法，主要包括對引入企業行業符合性、數量、高新技術企業數量、投資額、環保性等指標進行考核，由社會投資人提供建設進度保函，未達計劃要求通過銀行劃撥保函資金。對于長時間不能滿足招商進度要求的予以清退出場。

9、防止暴利產生

PPP項目的原則是保證投資人合理盈利，防止暴利，片區開發PPP項目任然要堅持這樣的原則，對于社會投資人過高的收益要設置政府分紅的機制，對于過高的收益，政府應加大分配比例。

10、潛在社會投資人競爭性不足

片區開發PPP項目由于投資規模大，需要潛在社會投資人具備帶來配套產業投資的能力，在政府與社會投資人前期接觸階段符合要求的潛在社會投資人較少，導致競爭性不足，導致后續PPP合同談判過程中社會投資人太強勢，政府做出的讓步較大，因此政府在前期一定要創造條件讓盡量多的潛在社會投資人參與進來，以增強項目的競爭性，為政府爭取更多的利益。


 

片尾總結

片區開發PPP項目涉及面廣且繁雜，其交易結構復雜，是國內PPP專家普遍認為咨詢難度最大的一類項目，在公平公正的前提下，著眼長遠，有針對性的設計項目運作方式、交易結構、監管架構等，科學合理的分配項目風險，不斷完善片區PPP項目的實施方案，促進片區開發良性循環發展。